Infiltrazioni in edilizia - Vinti: “Regione ha fatto norme di settore ad hoc"
PERUGIA - “Lotta al lavoro nero, ribassi nelle aggiudicazioni dei contratti, controlli nei cantieri sono solo alcuni degli ambiti in cui le Regioni possono emanare specifiche disposizioni per arginare il fenomeno della criminalità organizzata, essendo la normativa antimafia di esclusiva competenza statale. E su questo fronte la Regione Umbria ha fatto pienamente la sua parte, a cominciare dalle norme nel settore dei lavori in edilizia sia pubblica che privata”. Lo ha affermato l’assessore regionale ai lavori pubblici, Stefano Vinti, in merito ad alcune notizie apparse sugli organi di stampa e alla recente audizione del Presidente di Anci in Commissione regionale d’inchiesta sulle infiltrazioni mafiose in Umbria.
“La nuova legge regionale sugli appalti pubblici (n.3/2010) e quella sull’edilizia privata (n. 1/2004), recentemente modificata dalla legge (n. 8/2011) sulla semplificazione amministrativa, sono da questo punto di vista assolutamente esemplificative – ha detto Vinti. Si tratta di norme che seppure non investono direttamente la materia antimafia tuttavia producono effetti che vanno in questa direzione. L’Umbria – ha sottolineato l’assessore – ha saputo anticipare principi poi accolti dalla normativa nazionale. Con la legge regionale sugli appalti pubblici ci siamo posti l’obiettivo di intervenire concretamente sulle carenze croniche del settore, apportando elementi innovativi rispetto al quadro nazionale, come il potenziamento della qualità dei progetti e delle opere, la semplificazione delle procedure, il supporto alle amministrazioni del territorio, il contenimento dei ribassi eccessivi, la lotta al lavoro nero, tramite la verifica della regolarità contributiva e della congruità dell’incidenza della manodopera impiegata nel cantiere interessato dai lavori. Così come nella legge in materia di lavori privati – ha concluso Vinti - abbiamo individuato norme che mirano a contrastare il lavoro nero, la presenza di imprese irregolari sul territorio e fenomeni connaturati alla criminalità organizzata, anche grazie a diverse forme di controllo sugli interventi edilizi, posti soprattutto a carico dei Comuni”.
Entrando nel merito dei due provvedimenti, Vinti ha ricordato che il Governo ha impugnato alcune norme della legge regionale sugli appalti pubblici davanti alla Corte Costituzionale che si è pronunciata rigettando, quasi in toto, i motivi di impugnativa. E dunque l’impianto normativo della legge rimane sostanzialmente integro. Prima ancora che la normativa statale introducesse il principio della non ribassabilità del costo del personale (art. 64, comma 3 bis del Codice dei Contratti pubblici), l’art. 23 della legge (costi della sicurezza nell'affidamento dei lavori) ha previsto che i soggetti aggiudicatori nei capitolati, nei bandi di gara, negli avvisi e nelle lettere di invito relativi alle gare per l'affidamento di lavori pubblici, devono indicare specificamente e separatamente dall'importo dell'intervento, il costo della sicurezza, l'onere quota parte intera delle spese generali per la sicurezza e il costo presunto della manodopera utilizzata, che devono essere congrui rispetto all'entità e alle caratteristiche del lavoro da affidare. Per onere della sicurezza si intende la quota parte intera della spesa generale che il datore di lavoro nello specifico cantiere deve sostenere al fine della tutela della sicurezza, dell'igiene e della salute dei lavoratori. Il costo della manodopera, come previsto dalla normativa statale per il costo e l’onere della sicurezza, non è soggetto a ribasso d’asta. Gli oneri relativi alla sicurezza ed alla manodopera non sono soggetti a riduzione anche in sede di subappalto; a tale fine, essi devono essere evidenziati separatamente nel relativo contratto.
Lo stesso articolo prevede che la Regione supporta l’attività dei soggetti aggiudicatori anche tramite la predisposizione di linee guida per il calcolo dei costi e degli oneri della sicurezza e per la determinazione del costo presunto della manodopera. Ciò è stato fatto con la DGR n. 569 del 7 giugno 2011. I soggetti aggiudicatori devono indicare separatamente i costi sopra esposti a far data dal 1° ottobre 2011.
Ancora prima che l’obbligo della tracciabilità venisse introdotto dalla normativa statale (L.136/2010), l’art. 24 della stessa legge ha previsto l’obbligo per gli imprenditori, gli operatori economici e affidatari comunque denominati, di indicare un numero di conto dedicato, bancario o postale, del quale si avvalgono per tutte le movimentazioni finanziarie relative all’appalto e che la causale di tutte le operazioni finanziarie da questi praticate, a mezzo dei conti bancari o postali, deve recare il Codice unico di progetto (CUP) assegnato dal Comitato interministeriale per la programmazione economica (CIPE) al soggetto aggiudicatore.
Infine che i soggetti imprenditoriali, gli operatori economici e gli affidatari comunque denominati devono comunicare al soggetto aggiudicatore qualunque violazione degli obblighi di cui sopra. L’art. 25 sulle “Clausole dei capitolati speciali” dispone che i capitolati speciali devono prevedere l’obbligo dell’impresa appaltatrice di informare immediatamente il soggetto aggiudicatore e l’Autorità giudiziaria di qualsiasi atto di intimidazione commesso nei suoi confronti nel corso del contratto con la finalità di condizionarne la regolare e corretta esecuzione.
Relativamente alla “qualità del lavoro e delle imprese” (Art. 27), le amministrazioni aggiudicatrici, nella scelta dell'offerta migliore, utilizzano, di preferenza, il criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa. Con questo articolo, impugnato dal Governo davanti alla Corte costituzionale ma rigettato da quest’ultima, la Regione Umbria ha svolto un ruolo di apripista cercando di arginare la pratica di gare al massimo ribasso. La norma, pur non potendo costituire un obbligo per le stazioni appaltanti del territorio, in quanto ciò sarebbe incostituzionale, ha voluto tuttavia “indirizzare” – sostiene Vinti - verso l’utilizzo “ordinario” di tale criterio di aggiudicazione nell’affidamento delle gare.
Per quanto riguarda le “verifiche e i controlli nei cantieri pubblici” (art. 36), sempre allo scopo di arginare i ribassi eccessivi con i quali vengono di recente aggiudicate le gare, si prevede l’individuazione, da parte del responsabile del procedimento, di una percentuale ad incremento della media aritmetica dei ribassi, oltre la quale sono previsti maggiori controlli e verifiche nei cantieri pubblici. Con DGR n. 1438 del 18 ottobre 2010, sono state dettate le linee guida che illustrano le modalità con le quali il responsabile del procedimento, all’interno dello svolgimento della gara, prima dell’apertura delle buste contenenti le offerte economiche, può individuare la percentuale che sarà sommata alla media aritmetica dei ribassi presentati dalle imprese ammesse a partecipare alla gara e che faranno scattare, per l’impresa aggiudicataria dell’appalto con un ribasso superiore alla soglia come sopra individuata, maggiori verifiche nel cantiere.
I maggiori controlli previsti consistono nel potenziamento delle visite ispettive che effettuano i soggetti istituzionalmente preposti (Asl e Direzione regionale del lavoro), in relazioni trimestrali del Direttore Lavori e del Collaudatore in corso d’opera da trasmettere all’Osservatorio Regionale, illustrative dell’andamento dei lavori con particolare riferimento alle varianti e agli aspetti legati alla sicurezza nel cantiere, nella presenza assidua dell’Ufficio di Direzione Lavori in cantiere, nel vincolare il ribasso d’asta alla copertura della spesa aggiuntiva dovuta a tale maggiore presenza, nello svincolare la rimanente quota del ribasso d’asta previa acquisizione del parere positivo reso dal Comitato tecnico amministrativo dei lavori pubblici, nuovo organismo previsto anch’esso a supporto del sistema nella legge regionale 3/2010. La procedura appena descritta si applica agli interventi di lavori pubblici di importo superiore a 500 mila euro.
La Legge regionale (n.1/2004) in materia di edilizia privata introduce la verifica sulla regolarità contributiva per tutti gli interventi e sulla congruità dell’incidenza della manodopera (art. 11, per gli interventi di importo superiore a 50 mila euro), oltre alla previsione di un Elenco nel quale sono inserite le imprese risultate irregolari con il DURC che hanno, come conseguenza, l’impossibilità di conseguire lavori pubblici e privati nei due anni conseguenti l’iscrizione. Con l’emanazione del Regolamento regionale n. 2/2009 è stato posto a carico dei Comuni l’obbligo di avviare la procedura che fa scattare l’inserimento delle imprese irregolari con il DURC nell’Elenco.
Per l’attività edilizia soggetta a “permesso di costruire” si dispone che il titolare del medesimo deve comunicare la data di effettivo inizio dei lavori al Comune, almeno tre giorni prima del loro inizio, con l’indicazione del direttore dei lavori e dell’impresa cui si intendono affidare i medesimi, inclusi i dati di cui all’articolo 3, comma 8 del D.Lgs. n. 494/1996 (ora art. 90 comma 9 lettera c) del Decreto legislativo n. 81/2008) quali il DURC, copia della notifica preliminare e una dichiarazione attestante la verifica dell’idoneità tecnico professionale dell’impresa affidataria, delle impresse esecutrici e dei lavoratori autonomi in relazione alle funzioni e ai lavori da affidare. Deve essere comunicata al comune anche la variazione del direttore dei lavori e dell’impresa.
Per l’attività edilizia soggetta a “denuncia di inizio attività” è previsto che la denuncia rechi l’indicazione del direttore dei lavori, il quale deve comunicare la data di effettivo inizio dei lavori, con l’indicazione dell’impresa cui si intendono affidare i lavori, inclusi i dati di cui all' articolo 3, comma 8 del D.Lgs. n. 494/1996 (ora art. 90 comma 9 lettera c) del Decreto legislativo n. 81/2008) quali il DURC, copia della notifica preliminare e una dichiarazione attestante la verifica dell’idoneità tecnico professionale dell’impresa affidataria, delle impresse esecutrici e dei lavoratori autonomi in relazione alle funzioni e ai lavori da affidare. L’eventuale variazione del direttore dei lavori e dell’impresa è comunicata al Comune a cura del titolare della denuncia di inizio di attività.
In tema di vigilanza sull’attività edilizia, l’art. 39 assegna ai Comuni alcuni compiti in materia di controlli sui titoli e le opere eseguite. In particolare, nel testo precedente alla modifica apportata dalla l.r. n. 8/2011: il comma 1 prevede che il comune esercita i compiti di vigilanza dell’attività edilizia, verificando anche la veridicità delle dichiarazioni e certificazioni dei progetti previste dagli articoli 7 comma 2, 18, 21 e la corrispondenza delle opere in corso di realizzazione mediante permesso di costruire, denuncia di inizio attività e comunicazione di cui all’articolo 7, comma 2;
Il comune è tenuto a eseguire semestralmente i controlli di cui al comma 1 su un campione di almeno il dieci per cento (dopo la modifica apportata dalla l.r. n. 8/2011, il controllo è stato innalzato al 20%) e del trenta per cento sulle dichiarazioni di cui al comma 2. Di tale attività è data comunicazione alla provincia competente che, a sua volta, invia apposita relazione con analoga periodicità alla Regione, salvo altri obblighi di legge e regolamentari. Dell’attività di controllo svolta dai comuni viene presentata apposita relazione annuale al Consiglio regionale. Il Comune con il Regolamento edilizio individua le modalità per effettuare il controllo a campione. Inoltre il comma 7 prevede che, qualora il Comune accerti che la comunicazione di inizio dei lavori non contenga i dati di cui all'articolo 3, comma 8, del D.Lgs. n. 494/1996, acquisiti nei limiti e con le modalità di cui all'articolo 11 o sia segnalata dal direttore dei lavori la violazione degli stessi, provvede all'immediata sospensione dei lavori, ai sensi dell'articolo 27, comma 3 del D.P.R. n. 380/2001 che ha effetto fino alla regolarizzazione della relativa documentazione; il comma 9 prevede che in tal caso il Comune segnala le inadempienze dell'impresa alla Direzione regionale del lavoro e alla Regione la quale provvede all'inserimento dell'impresa inadempiente nell'elenco delle imprese irregolari con il DURC.
Oltre agli obblighi posti dalla normativa regionale in materia, occorre ricordare l’applicazione degli obblighi previsti al riguardo dalla normativa statale in materia di sicurezza nei luoghi di lavoro, (art. 90 e 99 D.Lgs. n. 81/2008) che impone l’obbligo di dare comunicazione ai Comuni di ogni nuova impresa che entra in cantiere, laddove obbliga il responsabile dei lavori, a trasmette all’amministrazione concedente, prima dell’inizio dei lavori oggetto del permesso di costruire o della denuncia di inizio attività, copia della notifica preliminare di cui all’articolo 99 e i relativi aggiornamenti in caso di ingresso di ogni nuova impresa in cantiere; dai Regolamenti comunali edilizi che obbligano a dare comunicazione ai comuni stessi di ogni trasferimento di immobile al fine della modifica del titolo abilitativo (si veda, ad es. , per il Comune di Perugia, la disposizione dell’Allegato A) del Regolamento edilizio che prevede che, nel caso in cui l’immobile oggetto d’intervento venga trasferito nel corso dell’esecuzione dell’intervento o comunque nel periodo di validità del permesso, il successore o avente causa dell’immobile deve produrre allo Sportello unico apposita domanda di voltura corredata da copia dell’atto di trasferimento con gli estremi di trascrizione nei Registri immobiliari.
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