Come si decide in Europa?

Di Laura Balbo

Nelle vicende dell’Unione europea ci sono molti passaggi su cui ha senso interrogarsi. Rilevanti, ovviamente, non solo per leggere come si è arrivati alla situazione in cui ci troviamo adesso: soprattutto per guardare avanti. Appunto per guardare avanti riprendo la sollecitazione che viene dalle analisi e domande – soprattutto dalle domande – che Rossana Rossanda ripetutamente pone (“a chi ne sa più di me”). Nel dibattito e negli interventi si porta l’attenzione principalmente sui temi dell’economia, dunque comincio così: mi è capitato di riprendere in mano un piccolo libro, Idee per la programmazione economica (di Giorgio Fuà e Paolo Sylos Labini, pubblicato nel 1963 da Laterza). Rileggerlo oggi è illuminante. Cosa significa “programmare”, con quali “idee”. Altre parole: “indirizzi”, “strumenti”, “politiche” -al plurale-; e “analisi critica”, fondamentale. Riguardano gli economisti, ma certo anche gli “specialisti” di altre discipline; e noi “cittadini”.
Farò riferimento, guardando in termini necessariamente aggiornati alle questioni di cui discutiamo, alla chiave di lettura che ha messo a fuoco i processi europei proponendo alcuni termini che negli scorsi decenni sono stati al centro di contributi e dibattiti: governance, Europa post-nazionale, Europa cosmopolita. E democrazia, ovviamente. Anche le chiavi di lettura sono molteplici: in alcuni casi l’attenzione va alle caratteristiche e alla storia del contesto europeo; si mettono a confronto i differenti dati a livello nazionale; nel portare l’analisi sui processi di trasformazione in atto si mettono a fuoco anche resistenze ai cambiamenti e tendenze che li contrastano, legate a vicende proprie della nostra parte del mondo. E c’è piena consapevolezza delle dimensioni di complessità e di pluralità del sociale. Alcuni dei numerosi studiosi che di questi temi si sono occupati: Daniele Archibugi, Ulrich Beck, James Bohman, Edgar Grande, Claus Offe, e in contributi più recenti, Owen Parker.
Due linee di riflessione mi sembra utile riprendere brevemente: la prima, che cosa significa e che cosa implica il passaggio (terminologico, ma evidentemente non solo) alla parola “governance”, rivedendo quella che era scontata ma ormai inadeguata, “governo”. Si è trattato di assumere consapevolezza, e di realizzare e valorizzare, strutture e meccanismi nuovi (anche, ritenuti auspicabili: così nei riferimenti alla “società civile”, alla “democrazia deliberativa”). L’altra linea di riflessione riguarda le scelte e le pratiche messe in atto con questa “svolta” (così è stato detto) nelle istituzioni europee: appunto, con l’obiettivo di una gestione della politica articolata e plurale. E, questo ci si era proposti, tendente a realizzare strutture di connessione e collaborazione, nei processi decisionali, tra diversi “attori” e ai diversi livelli.
I riferimenti al concetto di governance sono stati al centro di dibattiti e analisi a partire dagli anni novanta, in una prospettiva che si voleva riuscisse a essere “post-nazionale” e anche “globale”. Si sono proposti modelli considerati appropriati per definire un sistema “a molti livelli e molti attori”, con attenzione alle istituzioni pubbliche ma anche ai soggetti del privato, allargando lo sguardo al settore no profit e agli ”attori sociali”. Moltissimi sono stati i contributi, in sedi “europee” di ricerca e riflessione (di politologi, sociologi della politica, studiosi dei processi di trasformazione), sugli assetti istituzionali che andavano prendendo corpo nell’ambito dell’Unione. A questo è soprattutto utile portare l’attenzione.
Sintetizzando la lettura che ne fanno alcuni degli studiosi che prima ho ricordato, c’è stato un progressivo passaggio: dal mettere al centro appunto i nuovi attori e i molteplici livelli, a un “annacquamento” (così è stato descritto), via via, di attenzione e riconoscimento. In particolare due fasi vanno considerate. Ci sono stati i lavori di un gruppo di studio, il Forward Studies Unit, un think tank europeo che nel 1997 ha reso disponibili alcuni importanti rapporti. Si mettevano in luce in termini problematici la dimensione dell’incertezza nel fare previsioni per il futuro, la complessità dei meccanismi e la necessità di monitorarli. Sul piano metodologico si proponevano letture della società europea articolate in una pluralità di prospettive. Si suggerivano pratiche di comunicazione che valorizzassero partecipazione e meccanismi di feedback da parte dei diversi “attori”. In contributi degli anni successivi si segnala che di questi documenti (ripresi da Prodi nel 1999 durante la sua presidenza) e degli stimoli che se ne potevano trarre, si è tenuto poco conto.
Si arriva poi a una fase successiva, (definita con la sigla Omc, “open method of coordination”) e al White Paper on Governance. In numerosi studi – appunto nella fase che viene dopo il Libro bianco del 2001 – sono state analizzate le procedure, la visibilità data alle politiche, le connessioni tra i diversi livelli della governance europea. Secondo queste letture, a fronte delle proposte di apertura, degli obiettivi di inclusività dei diversi attori e livelli, di impegni a misure e iniziative coordinate ha prevalso, al contrario, la “logica del mercato”. Riprendo la conclusione a cui si arriva in un testo recente (Owen Parker, “The Limits of a Deliberative Cosmopolitanism: the case of new governance in the EU”). Si afferma che “coloro che sostengono la prospettiva di una ‘deliberative post-national governance’ non hanno portato l’attenzione sui meccanismi per cui il principale attore, la società civile, risulta strettamente condizionato dai criteri dominanti, i criteri che privilegiano il mercato”.
Dunque, scarsa consapevolezza di questi meccanismi; meglio, la scelta di non portarli pienamente alla luce. Ma non possiamo non vederle, le inadempienze e le difficoltà della “nuova governance”. Pensiamo alla fase che stiamo vivendo: di fronte ai movimenti e alle vicende nel Nord Africa, e in particolare a quello che sta ancora succedendo in Libia, nessuna capacità – peggio, nessuna volontà e impegno- per realizzare una politica di “coordinamento europeo”. Sul problema dei profughi e degli arrivi a Lampedusa, immediata chiusura “nazionale” da parte dei governi (Italia e Francia, ma non solo). E ancora: nel difficile percorso che ha portato, tra contrasti e rinvii, alle politiche messe in atto per affrontare la “crisi greca” è emerso in piena evidenza che non c’erano né volontà né capacità di coordinamento: ma neppure ci si è mostrati disposti a vedere questa prospettiva, o modello, o riferimento, come cruciali per il futuro.
Molte le domande che rimangono aperte, certo rilevanti per la “rotta europea”. La mancanza di risposte (peggio ancora, di attenzione e consapevolezza) nella prospettiva di guardare avanti non soltanto preoccupa: equivale a un rifiuto della “nuova governance”. Guardiamolo, questo passaggio, nelle sue molte dimensioni. Vorremmo arrivare a sperimentarle, forme di “democrazia partecipata”. E un’Europa capace di reagire alla logica dei “criteri dominanti, i criteri che privilegiano il mercato”.